LA SITUACION LABORAL Y PREVISIONAL DE LOS DOCENTES PRIVADOS EN LA
PROVINCIA DE CORDOBA
Por Anibal Paz
Publicado en el Suplemento Leyes y Comentarios de Comercio y Justicia el 03-04-2013.-
El día viernes 15 de marzo del corriente los docentes de los Colegios
Privados de la Provincia de Córdoba decretaron un paro de 24 horas en repudio a
la acción de la Caja Complementaria para la Actividad Docente que viene desde
hace largos años accionado en contra de los Colegios y de la Provincia por
aportes no retenidos a los docentes para financiar la Caja Complementaria. El
alto acatamiento del paro dejó en claro que la situación está lejos de
resolverse y que puede tener derivaciones impensadas. El conflicto
intersindical está latente, así como la amenaza de nuevos embargos y ejecuciones
para los Colegios y la Provincia, que vienen recibiendo fallos adversos. Los
docentes temen por sus salarios y por su fuente de trabajo, así como los padres
temen por el traslado a las cuotas escolares de los mayores costos en cuestión.
Introducción. Origen de la problemática.
El conflicto que analizaremos en
este espacio tiene su origen en la Transferencia de los servicios educativos
nacionales ubicados en el territorio de la provincia, en cumplimiento de las
Leyes Nacionales Nº 24.049 y 24.130, ocurrido a principios de los 90. Así la
transferencia dispuesta por Ley nacional 24.049 establecía que la transferencia
de los servicios educativos nacionales serían transferidos a cada provincia,
una vez celebrados los respectivos convenios de transferencia entre las
jurisdicciones correspondientes. En ese marco, la Provincia de Córdoba acordó
con la Nación mediante Convenio de Transferencia del año 1992, aprobado por Ley
Provincial 8253.
La transferencia, como era de
esperarse, generó un sinnúmero de inconvenientes jurídicos referidos, entre
otras cuestiones, a las incompatibilidades de los cargos docentes, a las
titularidades y suplencias, a la escala remuneratoria, escalafón, etcétera. En lo que nos ocupa hoy el conflicto se
centra en la cuestión previsional.
El conflicto previsional que se
originó con la transferencia tiene su génesis a su vez en la ley 22.804 del año
1983 mediante la cual se crea la Caja Complementaria para la Actividad Docente.
Dicho régimen tiene “(…) como finalidad
otorgar un complemento del haber de la jubilación que perciba el personal
comprendido en el mismo, o de la pensión que corresponda a los causahabientes
(…)” [Art. 3 Ley 22.804]. Claramente la finalidad pretendida era engrosar
los haberes de jubilación que los docentes percibían de los organismos de
previsión social.
Tanto el Convenio como las leyes
de transferencia procuraron mantener los derechos de los docentes transferidos,
en punto a lo laboral y previsional, no obstante lo cual quedaron lagunas
normativas e incongruencias que posibilitaron interpretaciones disímiles de las
normas en juego, con lo cual el conflicto salió a la luz.
El intríngulis jurídico.
La Caja Complementaria para la
Actividad Docente interpretaba que los docentes transferidos quedaban
obligatoriamente sujetos a efectuar aportes equivalentes al 4,5% de sus
salarios, obrando como agente de retención el establecimiento educativo
empleador. Por su parte los establecimientos educativos interpretaban que luego
del traspaso los docentes podría efectuar voluntariamente ese aporte, a más de
considerar que bajo ningún punto de vista estaban obligados como agentes de
retención de esos aportes.
Paralelamente, en virtud de lo
convenido, los docentes privados pasaron a aportar el 18% a la Caja de Jubilaciones Pensiones y Retiros de la Provincia de Córdoba, a los fines del
régimen jubilatorio general de ley 8024. Así las cosas, dejaron de efectuarse y
retenerse los aportes adicionales destinados a la Caja Complementaria.
Con el transcurrir del tiempo la
Caja Complementaria comenzó con la “avanzada judicial” trabando embargos y
obteniendo ejecuciones fiscales en contra de los establecimientos educativos
empleadores, obteniendo de la Justicia numerosos fallos que daban razón al
criterio interpretativo de la Caja Complementaria.
La interpretación de las normas sub examine es clave para entender
acabadamente el conflicto. Por un lado
tenemos la Ley 24.049, que en su Art. 11 establece: “El personal docente transferido continuará en la Caja Complementaria de
Previsión para la Actividad Docente; el gobierno de la jurisdicción receptora
actuará como agente de retención de los aportes.”. Del otro lado leemos en
la Cláusula 14° del convenio de Transferencia aprobado por Ley 8253: “El personal docente de todos los servicios
educativos que se transfieren, continuará aportando a la Caja Complementaria de
Previsión Social Para la Actividad Docente únicamente por los cargos y horas
cátedra que, según su situación de revista, tenga en forma real y efectiva al
momento de la transferencia. Para los casos de futuros cambios de situación de
revista y/o acrecentamientos de horas cátedra, los docentes transferidos podrán
optar por aportar también a la citada Caja por lo que corresponda a tales
modificaciones. Para ello deberá comunicar fehacientemente su opción a LA
PROVINCIA en un plazo no mayor a 30 (treinta) días de producido dicho cambio.
LA PROVINCIA será agente de retención de los mencionados aportes en las
condiciones precedentemente establecidas.”
En ese estado de situación, la
Caja Complementaria, basada en el Art. 11 de Ley 24.049 entiende que los aportes
son obligatorios para todos los docentes transferidos, mientras que los
establecimientos educativos entienden que los aportes son obligatorios solo
hasta la fecha de la transferencia, y por los cargos en que revistaba el
docente a dicha fecha. Entienden asimismo que los cambios en la situación de
revista de los docentes operados con posterioridad a la transferencia
determinarían que los aportes a cargo de los docentes serian voluntarios y que
en cualquiera de los casos la parte empleadora no seria agente de retención,
correspondiendo tal responsabilidad a la Provincia.
En este punto debemos aclarar que
la transferencia a las Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires de los
servicios educativos dispuesta por la ley 24.049 contempló también la situación de los docentes respecto
del régimen provisional complementario impuesto por la ley 22.804 en el ya
citado art. 11. Si bien es cierto que las instituciones de enseñanza privada no
son señaladas expresamente en esta norma como “agentes de retención”, una interpretación
integral del marco normativo aplicable, que incluya las resoluciones
reglamentarias de la Caja Complementaria, ha inclinado la balanza judicial, al
menos hasta ahora, a favor de la postura de la Caja Complementaria. Así la Caja
Complementaria en uso de las facultades conferidas por la ley 22.804, dictó la
Resolución 4005/00 (incluida en el Art. 5 de la Resolución 4207/03) en la que
aclaró la situación de los docentes de institutos privados dentro del universo
de aportantes al sistema previsional complementario. Allí expresamente se
aclara que “están comprendidos en el inc.
b) del art. 2 de la ley 22.804, modificada por la ley 23.646, los docentes que
prestan servicios en los establecimientos privados de enseñanza comprendidos en
la transferencia de los servicios educativos de gestión privada dispuesta por
la ley 24.049, cualquiera que sea la situación de revista docente (…)”.
Asimismo, incluye en este marco a “los
docentes que ingresen a prestar servicios en los citados establecimientos
educativos privados”. Las normas reseñadas prevén y regulan la situación de
los docentes de institutos privados de enseñanza dentro del régimen previsional
complementario, y el carácter de “agentes de retención” de los empleadores (Res. 4005/00 y ley 22.804, art. 14) [conf.
Cámara Federal de la Seguridad Social, Sala III, in re “Caja Complementaria de
Prev. Para la Act. Docente c/ Canto a la Vida S.R.L s/ Ejecución ley 22.804”
del 24/10/05]. Además, si bien es clara la cláusula 14° del Convenio, ya
transcripta, debe tenerse presente que el convenio se celebra en el marco de lo
dispuesto por ley nacional de orden publico, en cuyo caso las convenciones de
las partes cederían ante la legislación aplicable expresamente, ya citada.
Por lo expresado, las ejecuciones
fiscales por los aportes no retenidos y adeudados a la Caja Complementaria no
tardaron en llegar, pese a las excepciones de diversa índole que opusieron las
entidades educativas demandadas. En general no ha habido hasta el momento un
debate profundo sobre el fondo de la cuestión sino que –en el marco de causas
de ejecución fiscal- se ha debatido la cuestión de competencia, inhabilidad de
titulo, falta de legitimación pasiva, y otras genéricas defensas basadas en la
inexigibilidad y/o inexistencia de la deuda reclamada.
La situación actual. El conflicto de intereses.
Al día de hoy la Justicia viene
dando la razón a la postura de la Caja Complementaria, y por ende, esta sigue
con su política de iniciar las ejecuciones y embargos correspondientes en busca
del recupero. Todos los precedentes sirven como aleccionadores para los
establecimientos educativos que se ven forzados a acordar facilidades de pago,
aceptando la interpretación normativa de la Caja Complementaria, o bien
someterse a juicio. Esto es visto por las entidades educativas como una amenaza
velada, lo que a su vez es utilizado por los empleadores para buscar apoyo en
docentes, padres y alumnos.
Lo concreto y real es que los
fallos judiciales deben cumplirse, y lo que es percibido como amenaza no constituye
argumento válido, ya que amenazar con enjuiciar al alguien, por alegadas faltas
o incumplimientos, no constituye amenaza penal y por ende no es punible ni
reprochable. Las entidades han dejando entrever a sus docentes que los platos
rotos los pagarían ellos, con eventuales perdidas de ingresos de bolsillo al
tener que aportar un 4,5% adicional, con hipotéticas pérdida de fuentes de
trabajo y/o cierre de establecimientos, si es que prosperasen los millonarios
juicios en su contra.
Los gremios intervinientes en
este asunto, UEPC y SADOP, son partes interesadas en el asunto, con lo cual sus
posturas contrapuestas no deben ser consideradas inocentes. Ambos sindicatos se
disputan la afiliación de los docentes del sector privado.
De un lado esta SADOP, que se
opone férreamente a la huelga dispuesta días atrás, por considerar que los
docentes son manipulados por los empleadores en pro de sus egoístas intereses,
y para encubrir aparentes desmanejos administrativos. Hasta aquí, aparece SADOP
en lo correcto, pretendiendo el cumplimiento de la ley, con el aval de la
justicia y denunciando la manipulación de los empleadores. Pero no debemos
olvidar que SADOP es parte interesada en el asunto por cuanto es, junto al
Ministerio de Educación de la Nación, AMET, CTERA y UDA, parte integrante de
los órganos de gobierno de la Caja Complementaria.
Del otro lado, la UEPC, que
pretende mayor inserción e injerencia en el ámbito educativo privado, apoya el
reclamo de los docentes para que no les descuenten el 4,5% adicional destinado
a la Caja Complementaria. La UEPC aparece en este caso hombro a hombro defendiendo
los derechos del trabajador docente solicitando que no se efectúen los
descuentos adicionales señalados, que se garanticen las fuentes de trabajo y
que se modifiquen las reglas de juego. Coinciden parcialmente con SADOP en
denunciar que los docentes, padres y alumnos son manipulados por los
empleadores, en su solo detrimento. Pero no debemos soslayar el hecho de que
UEPC apoya las huelgas de los docentes privados, pese al texto de las leyes
vigentes que ya se han citado, que han sido avaladas por la Justicia. UEPC en
su discurso habla de avanzada u ofensiva judicial con connotaciones negativas,
cuando en realidad hemos visto que acudir a juicio en defensa de las leyes y
derechos vigentes no constituye ni puede constituirse en una amenaza.
Pero tampoco debemos olvidarnos
que UEPC y SADOP marcharon de la mano en numerosas ocasiones –y lo seguirán
haciendo- en contra de los recortes jubilatorios a raíz de las modificaciones
introducidas a la Ley 8024 a partir de julio de 2008, y, mas recientemente, en
contra del Diferimiento del pago de la movilidad, dispuesto por ley 10.078. Claro
está que ambos tienen un “enemigo” en común que los hermana: la Caja de
Jubilaciones Pensiones y Retiros de la Provincia de Córdoba. Recordemos que por
ley 8024 son aportantes a la Caja de Jubilaciones tanto los docentes privados,
como los estatales. En ambos casos aportan un 18% de sus sueldos para obtener
la deseada jubilación del 82% móvil, que no es tanto así desde las reformas
introducidas y el aval del T.S.J. en “Bossio”.
Es necesario que recordemos al
lector que a su vez la Caja de Jubilaciones y el Gobierno provincial se
encuentran batallando por el financiamiento del déficit de aquella. En efecto,
el financiamiento del déficit mencionado es objeto de múltiples batallas
discursivas y judiciales entre los gobiernos nacional y provincial, así como
entre las autoridades de ANSES y de la Caja de Jubilaciones. Así, el conflicto
entre Caja de Jubilaciones y ANSES funciona como telón de fondo a la
problemática que en este articulo analizamos. Por razones de espacio no podemos
detenernos a analizar este conflicto de fondo, pero sin embargo debemos
destacar que se encuentra íntimamente relacionado con el tema que hoy tratamos.
Todo este marco lleva a los
docentes a pensar que es imposible pagar 18% más 4,5% de aportes personales
destinados a financiar los regimenes previsionales obligatorio y
complementario, respectivamente, siendo que el primero recibe mucho y cada vez
otorga menos, y el segundo, entienden, debería ser voluntario, atento a lo
magro de los salarios en general. Esta afirmación asimismo pega directamente en
ámbitos del gobierno, que acaba de cerrar una paritaria por debajo de lo
esperable, dado el incesante aumento inflacionario actual
En el medio de la situación se
encuentran los docentes privados, “tironeados” entre dos gremios y manoseados
por los empleadores. Cada uno impone a los docentes una mirada sesgada y
unidimensional del conflicto en ciernes, lo que redunda en desinformación
absoluta, al punto que confunden Caja de Jubilaciones con Caja Complementaria y
SADOP con UEPC. Nuestra intención con
esta columna es, justamente, contribuir a la clarificación del problema desde
una óptica totalmente externa, equidistante e imparcial.
Las entidades empleadoras, que
durante años “patearon para adelante” el problema hoy se encuentran con una
situación que se ha convertido en una bola de nieve imposible de parar. Claro,
la deuda, a fuerza del paso del tiempo y de los intereses, se ha ido
acrecentando, hasta llegar a niveles varias veces millonarios, tomada en su
conjunto. Así, las instituciones no tienen mas remedio que “arreglar” con la
Caja Complementaria o someterse a embargos y juicios millonarios, que a su vez
complican el normal desenvolvimiento de las actividades, por cuanto, por
ejemplo, se imposibilita pagar en tiempo y forma los salarios.
Las instituciones educativas no
parecen dispuestos a “arreglar”, al menos por ahora, sino que reclaman dialogo
con la Caja Complementaria y el Ministerio de Educación de la Nación para que
se brinde una solución integral y de fondo a la problemática, ya que las
determinaciones ex officio de deuda
de la Caja Complementaria no incluyen algunos periodos no prescriptos, no
incluyen emisión de certificados de libre deuda, con lo cual siempre queda la
puerta abierta para ulteriores reclamos. El presupuesto, dicen, alcanza con lo
justo; los subsidios estatales – para los que los perciben- son escasos, y por
ende dejan entrever que correrían cierto riesgo las fuentes de trabajo. Algunos
rumores tremendistas hablan de hipotéticos cierres de establecimientos. Lo
cierto y real es que el pato de la boda lo pagarían los docentes, si es que se
les retiene el 4,5% adicional, y los padres de los alumnos toda vez que es
altamente probable que cualquier mayor costo se traslade inmediatamente a las
cuotas. En esa línea es que las instituciones buscan el apoyo de los docentes y
de padres y alumnos. De mas está decir que los más afectados serian, en
principio, los establecimientos nucleados en el Consejo Católico para laEducación.
Conclusiones preliminares.
Nos encontramos frente a un
problema que acaba de cumplir 20 años sin soluciones. Las diferentes
interpretaciones a la normativa vigente han dado como resultado posturas
encontradas en todas las partes interesadas. Promovidas las ejecuciones
fiscales correspondientes, hasta ahora la Justicia ha venido fallando a favor
de la Caja Complementaria. Ahora bien, debe tenerse presente que las
discusiones sobre el fondo del asunto se han ventilado, en su amplísima
mayoría, en el marco de acciones de ejecución fiscal, que tal vez no constituyen
la herramienta legal mas apta para ello, atento la limitación a las defensas
que pueden oponerse en este tipo de procesos, y a las que ya nos hemos
referido. No obstante lo resuelto judicialmente, a todas las partes en el
conflicto le corresponde una dosis de razón en algún punto, conforme se ha
señalado.
Lo que queda claro es que el
problema sigue sin resolverse, y, en la hipótesis en que se llegue al descuento
del 4,5% adicional a los docentes, sin algún tipo de compensación para el
sueldo de bolsillo, estaremos ante la presencia de un nuevo foco de conflicto,
esta vez de neto corte salarial.
Queda de manifiesto también que
las partes en el conflicto no han querido, no han podido o no han sabido dar
solución a la problemática que lleva ya 20 años, lo que demuestra falencias a
nivel gubernamental, directivo y dirigencial; así como también evidencia una
errónea estrategia jurídica, y tal vez desinteligencias contables,
administrativas y en el manejo de los recursos humanos. La problemática pudo
haberse evitado, o, al menos, morigerado con oportuna y especializada asistencia
jurídica y contable.
La cuestión no está zanjada aun,
y son de esperarse nuevos focos de conflicto, en particular huelgas docentes,
en la medida que la Caja Complementaria redoble su presión sobre los
establecimientos educativos.
Aníbal Paz
Abogado
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